陸媒:當年那個民國,為何不到兩年即名存實亡?

本文來源:短史記(騰訊新聞旗下)

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作者:嚴汣霖

民國以「民權」為立國精神,但不到兩年,「民權」即成泡影,民國亦名存實亡。

對此,後世有非常多的反思。舊派觀點,多指責袁世凱「帝制自為」;新派觀點,多歸咎於二次革命開啟「武力政爭」閥門。

在筆者看來,這兩種反思,均未切中要害。

欲理解民國何以未能走遠,須要先理解民國從何處來;欲理解民國從何處來,須先理解清廷為何而滅亡。

▲圖:1912年4月29日,參議院在原資政院舊址舉行開院儀式

清廷亡於中央與地方的利益鬥爭

太平天國之役,中央無力剿平,只能倚賴各省督撫自行募練軍隊,兵權、財權、行政用人權因之下移。

稍後的洋務自強運動,中央能力有限,也多交由地方督撫籌辦,督撫遂在輪船、鋼鐵、紡織、礦務、鐵路等事務中與地方士紳合作,推行官督商辦、官為民倡,結成利益共同體,地方紳權隨之擴張。

庚子之亂,中央決策昏憒,刺激地方督撫聯合抗旨,運作「東南互保」。

以上,是晚清地方與中央利益斗爭的第一階段。

在這一階段,督撫權力雖一再擴張,但制度層面仍受制約,畢竟疆臣任免之權仍握於中央手中。曾國藩、李鴻章輩,都不能抗拒朝廷的調動。

清末新政,開啟了地方與中央利益斗爭的第二階段。

中央的立場,是重建集權,試圖以效仿日本維新為掩護,削弱地方督撫,將各省軍事、財政、人事大權悉數收歸中央。

1907年頒布的新官制,核心主旨即在於此。《欽定憲法大綱》亦將君權上升到了無以復加的程度。

地方的立場,則希望效仿英式新政,使自身權力以「地方自治」的名義合法化。

1907年,朝廷批準各省成立咨議局,使主張「自治」的地方督撫與士紳,有了與中央政府直接對壘的合法機構。

1910年各省咨議局士紳串聯掀起四次大規模的「請開國會運動」,背後均有地方督撫的支持。

朝廷為離間咨議局士紳與地方督撫,曾一度悄然推翻了上諭中對咨議局「僅為一省言論之匯歸」(既非監督機關,更非權力機關,而是牢騷機關)的限制,賦予其針對督撫的「議請更正之權」(監督權)。

但朝廷重建集權、將地方人事及財權收歸中央的做法,仍與地方士紳存在著不可調和的矛盾。

比如,盛宣懷代表中央介入,使得浙江鐵路總理湯壽潛被革職,即引起浙江省咨議局的激烈對抗,陳情書明確認定「事關本省權利存廢事件,應在咨議局許可權之內」。

這種排斥中央干涉地方事務的立場,恰與地方督撫同調。

及至辛亥年,據張玉法統計,陜、晉、贛、浙、蘇、桂、皖、閩、粵、魯等10省咨議局,均擔任了發動獨立的主力角色。

可以說,沒有咨議局策動各省獨立,難有辛亥革命的成功。

略言之,清廷實亡於咨議局、亡於地方督撫、亡於地方(自治)與中央(集權)之間的利益鬥爭。

革命黨與立憲派的政治理想,則依附於這一鬥爭而得到傳播和認同。

以梁啟超為例:

戊戌年之前,梁痛心於隨甲午之敗帶來的瓜分之禍,曾遊說湖南巡撫陳寶箴「湘省自立」,以保存國家元氣。

梁並與譚嗣同合作,將這一主張付諸實踐,他們創辦的時務學堂,專以「完成地方自治政體為主義」,南學會則「實兼地方議會之規模」,湖南保衛局被定性為「一切政事之起點,而治地方之大權」。

清末新政期間,梁多次撰文鼓吹地方自治乃「文明政治」的象徵,斷言地方自治力強則民權盛,地方自治力弱則民權衰,呼籲提高咨議局議事論事的權力,欲使其變成地方自治的核心機構。

這些言辭,很自然地得到了各省咨議局的認同與擁護。

督撫們為自身利益計,也極願意為梁啟超等人的政治理念捧場。直隸總督袁世凱最先試辦地方自治。

1906年,袁尖銳批判了那種以民智未開為由否定地方自治的觀點。

袁說道:「民智雖甚幼稚,然不引其端,則亦終無大開之日。」

▲圖:民國國會會場(寫實畫作)

袁世凱吸取了清廷滅亡的教訓

清廷滅亡後,地方自治與中央集權之間的鬥爭,並沒有結束。

孫中山對共和政體情有獨鍾,辛亥年回國途中發表多次講話,主張採用美國聯邦共和體制。

及至被推舉為臨時大總統,卻發現脫離清廷獨立的各省都督,實際控制著本省軍、財大權,甚至直接辦理外交及借款,致中央毫無力量。

孫遂轉而有意構築一種介於美國聯邦制和法國中央集權制之間的制度,中央政府「專管軍事、外交、財政」,餘者由各省自治。

臨時大總統任上,孫多次想要強化中央權力,宋教仁也效仿法國中央集權制度寫成《臨時政府組織大綱》,但均被臨時參議院否決(該院系由各省都督府代表為參議員組成)。

南北議和之後,袁世凱出任總統成為定局。如何制約袁的權力,防止其逸出共和的軌道,成了南京方面制定《臨時約法》時首先需要考慮的問題。

對於此事,臨時政府內部分歧嚴重,胡漢民主張聯邦制(總統 地方自治),以地方制約中央;宋教仁主張中央集權制(總理 責任內閣),以內閣架空總統。最終,宋的意見勝出。

至於中央與地方之間的權力關係應該如何建構,《臨時約法》隻字未提。

1912年2月,孫中山辭去臨時大總統職務,袁世凱接任。袁是清廷覆滅的親歷者,而且是亡清的最後推手,清廷亡於地方(自治)與中央(集權)之間的爭鬥,對他而言,是再清晰不過的往事。

所以,革命黨人不足患,值得警惕的是咨議局(省議會)與地方督撫(都督)——是袁從清廷滅亡中獲得的最重要的教訓。

所以,袁上台後,將大量的精力,放在了壓制、瓦解地方勢力這個方面。

袁的基本立場,是各省行政長官必須由中央任命。

7月,袁首次將國務院擬定的省制問題草案,提交臨時參議院審議。

草案中省長由中央任命一條,引起各省議會的強烈不滿,他們要求由省議會民選。

這種要求,與清末咨議局對清廷中央集權的抵制一脈相承——當時的省議會,多數是由清末的咨議局直接轉變而來。

不過,各省都督當中,卻頗有反對民選省長者,那些在省議會缺乏根基的都督,並不願將自己的既得利益交到省議會手中。

比如,唐繼堯聲稱,「議會有選舉官吏之權,地方恐無秩序安寧之日」。

袁提出的省制草案中,還有「軍民分治」,這對省議會有利,所以多數表態贊成,但各省都督不願交出手中的兵權,所有普遍反對。

因為分歧太大,該草案被撤回修正。

8月份,草案第二次提交參議院審議。主要變化是省行政長官改由大總統提議3人,交省議會選擇其中1人,再由大總統任命。

參議院不滿省議會只有選擇權沒有提名權,在審查報告中針鋒相對地提出:應先由省議會選舉出2人,再提交給大總統選擇。

審查報告還將草案中「省議會彈劾行政長官,大總統如不以為然得解散省議會」等條款刪除。

這一舉措,引起了各省都督的強烈抗議。都督們抗議稱,如此一來省行政長官「無事不在議會操縱之下」,必將形成「議會專制」。

於是,草案再次被撤回修正。

袁政府提出的第三份方案,是以「廢省存道」為主要內容的「虛三級制」。

簡單說來,就是將地方行政區域劃分為省、道、縣三級。

省設總監,由大總統特任,不設省議會,為「虛」;省之下,設道、縣兩級,行政長官由中央政府任命,同時設相應自治機構,為「實」。

該方案的要害,在於省總監一職名義上為「虛」,實際許可權卻遠大於之前方案中的省行政長官。

省總監權力增大且由中央任命,堅持地方自治的省議會則被廢除,這種暗度陳倉之術,在當時就被戴季陶等很多人所看穿。

因擔心被否決,該提案一直在總統府、國務院、法制局之間來來回回,而未送至參議院審議。

直到1913年1月,諸多參議院議員回鄉參加國會選舉,袁才趁機以參議院人數不足、無法開會審議提案為由,直接下達臨時大總統令,宣布改革地方官制,明令「各省行政長官由大總統任命」。

這種繞開法定程序的行為,招來了很多的輿論批評,也強化了孫中山、宋教仁等人對袁的不信任。

其實,在違法頒布大總統令之前的1912年12月,袁已擅自任命了江西的行政長官,以謀對國民黨籍的江西都督李烈鈞實施削藩。

在李拒絕接受該行政長官後,袁又運動己方支持者,指責李烈鈞的抵制行為是「陰謀割據」,威脅將以武力討伐江西。

稍後,因發生宋教仁遇刺案(此案始末,可閱讀尚小明教授的《宋案重申》一書,該書破除了坊間謬傳甚廣的「革命黨人自導自演刺殺宋教仁」之說,還原了宋案的本來面目),終於發生了「二次革命」。

「二次革命」的性質,可參考台灣學者胡春惠的總結:

「自表面上看,二次革命似乎起自李烈鈞之湖口舉義。但是實際上卻是袁氏早有軍事上消滅南方反對勢力之安排。」

「當事起以後,南方各省均系倉促應戰。……真正稍有勢力切有決心應戰者,惟有江西一省和黃興坐鎮之南京。」

「二次革命」被鎮壓,地方自治也迅速敗給了中央集權。

國民黨籍都督被逐,非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡鍔等也俱被撤換。

1914年2月,袁世凱下達總統令,要求停辦各級地方自治組織,以免「妨礙行政」,並宣布「省議會不宜於統一國家,統一國家不應有此等龐大地方會議」,將各省議會一律解散——這相當於回到了清末設立咨議局之前的狀態。

1914年5月,袁頒布《中華民國約法》,規定大總統有制定官制、官規,任免文武官吏之權。

新官制將原屬省自治範疇的教育、實業等項,全部收歸中央——這相當於徹底摧毀了咨議局時代以來國人在「民權」和「地方自治」層面的所有抗爭和努力。

對絕大多數政治人物而言,信奉何種政治理念,是由政治利益而非政治信仰決定的。

1906年的袁世凱,信奉「自治制度」,認為其「較立憲政體尤為重要」,還曾說出過「民智雖甚幼稚,然不引其端,則亦終無大開之日」這樣的至理名言,是因為他當時的身份,是地方督撫,支持地方自治最符合他的政治利益。

1914年的袁世凱,下令停辦各級地方自治組織,將諸多已下放地方自治的民權收歸中央,是因為他的身份已經變成了大總統,消滅地方自治最符合他的政治利益。

▲圖:1913年,袁世凱就任正式大總統,和各國使節合影

梁啟超與孫中山的反思

袁世凱在民國所面臨的局勢,與清廷大致類似。但他所采取的手段,則較清廷更為有力。

這是因為:清廷不敢對地方督撫動用武力(軍力與輿論均處劣勢),故無論軍權、財權,均未能切實收歸中央。

袁不但有北洋系的武力支持,還有以梁啟超為首的進步黨知識分子的輿論支持(進步黨人擁護中央集權,將主張地方自治的國民黨人斥為「暴亂勢力」,並為袁的政治舉措盡力提供學理上的合法性)。

一個穩定的「共和政體」,需要有一套穩定的中央與地方的權力分野。

一般來說,軍事、外交等權力,應該由中央政府完全掌控,財政、人事方面的權力,則需要通過協商做合適的分割,既不能任由地方控制所有財源和人事,形成割據;也不能任由中央完全掐住地方的財政與人事的脖子,而應該是一種彼此制衡的關係。

從這個角度來審視,進步黨人當年支持袁世凱將軍事、外交和部分財政收歸中央,是沒有問題的。

與進步黨人對立的國民黨領袖,如孫中山、宋教仁等人,也多次明確表達過意見,認為軍事、外交和部分財政應屬中央。

但是,袁世凱對省議會及地方自治的廢止,實屬逆流,遠遠超出了進步黨人的預料。

所以,1915年4月,梁啟超致長函於袁世凱,為此事懇求袁:

願大總統建設真實之民意機關,涵養自由發抒之輿論,毋或矯誣遏抑,使民志不伸,翻成怨毒。」

「中央地方,猶枝與幹,枝條盡從雕悴,本幹豈能獨榮?願大總統一面顧念中央威權,一面仍留地方發展之餘地。

袁沒有理會梁啟超的懇求。

受此打擊,梁調整了自己的政治立場,由支持中央,再度轉向了支持地方,前往廣西與陸榮廷等人合作。

在1915年的《從軍日記》中,梁如此寫道:「吾儕……欲行其志,恐地方實較中央優也。」

國民黨人反思,同樣集中在地方自治層面。

1923年,孫中山寫下了一段痛徹心扉的文字:

「人民有縣自治以為憑藉,則進而參與國事可以綽綽然有余裕,與分子構成團體之學理乃不相違,苟不如是,則人民失其參與國事之根據,無怪國事操縱於武人及官僚之手。……《臨時約法》既知規定人民權利義務,而於地方制度付之闕如,徒沾沾於國家機關,此所謂合九州之鐵鑄成大錯者也。

「徒沾沾於國家機關」,指的是當時將主要精力耗費在了「責任內閣」上面。

「於地方制度付之闕如」,指的是《臨時約法》當中,無一字規定中央與地方之間的關係,沒有就中央與地方的權力,進行合理的劃分,使之達成一種均衡與制約。

意即,在孫中山看來,《臨時約法》抓錯了重點。

民國之所以為民國,而區別於清廷,實在於「民權」二字;實現「民權」的關鍵,則在於地方自治。

地方與中央之間的利益衝突,既是清廷滅亡的根源,也是民國誕生的契機——辛亥年,依托地方督撫與愛新覺羅皇室的利益矛盾,地方自治理念首度戰勝了中央集權理念。

可惜的是,這種戰勝只是曇花一現,未能固化為合理的制度。隨著地方自治的消失,僅僅過了兩年,民國就名存實亡了。

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