中國彩票為什麼老出事?怎麼挽救信譽?

福利彩票的問題究竟出在哪裡?

怎樣才能挽救中國彩票的信譽?

本文來源:大象公會(微信id:idxgh2013)

作者:劉遠舉

2018年11月9日,權威網站發布了中國福利彩票發行管理中心原主任鮑學全、王素英,原副主任王雲戈、馮立誌等4名原負責人的懺悔視頻。

雖然曝光方式引人矚目,但中國彩票主管官員的貪腐醜聞本身並不令人驚訝。

僅十八大以來,就已有14名官員因為彩票系統的貪腐受到懲處,現任中福彩中心主任馮亞平更表示「福彩領域發生系統性腐敗」。

而早在2009年民政部的大檢查中,就發現彩票機構存在著諸多違規、違法事件。在民間,圍繞著彩票的種種困惑和猜測更是廣為流行。

▲為回應群眾的疑慮,福彩節目曾組織「切球」活動,以求釋疑

中國彩票為什麼容易出事?

令人起疑的返獎

1987年,中國發行了第一張「中國社會福利有獎募捐券」,旨在籌集社會資金,發展以「安老、扶幼、助殘、濟困」為主要內容的社會福利事業,當年彩票即籌集資金1740萬元。

30年後,中國彩票的2016年銷售總量達到3946.4億元,平均每個中國人要花285元買彩票。中國已是世界第二大彩票大國,市場規模逐年上升。

不過,迅速增長的規模,並沒能積累出對中國彩票的信心。

從2004年以來,重大彩票醜聞便層出不窮:雙色球開獎錄像補拍事件」、「西安寶馬案」、「揚州彩世塔案」、「黃陽爆炸案」……一系列打擊之下,買彩票甚至被人們稱為智商稅。

  解析中國福彩醜聞:彩票就是智商稅,窮人供養貪官。

▲2004年的「西安寶馬案」主角、中獎後被誣指使用假票的劉亮爬上廣告牌抗議

最令彩民懷疑的,是中國彩票的返獎環節。

中國的彩票收入用於三部分:發行費用,公益金,返獎金。

其中的發行費用,指的是彩票發行機構與銷售機構的業務費、還有代銷者銷售費用,包括設計印刷、發行、辦公電腦、工作人員的人工成本等,以及彩票銷售點的費用。

公益金則是彩票收入用於公益事業的部分。作為博彩活動,中國彩票正是因為收入用於「扶老、助殘、救孤、濟困、賑災」等社會福利事業(以及體育事業),其存在才具備了正當性。

最受彩民關心的則是返獎金,也就是中彩者所得的獎金,它是人們花錢買彩票的主要動機。

雖然彩票開獎還未出現過作弊被曝光的事件,但還是有很多彩民懷疑返獎金有詐。畢竟,如果返獎金存在暗箱內定,中彩希望本就渺茫的彩民就真的毫無盼頭了。

所以,此次鮑學全等四人的案件曝光後,也有相關猜測,他們是通過虛假彩票的方式,獲取了巨額不法利益。

不過,這種說法並不靠譜。

民間猜測的所謂虛假彩票,意思是彩民買的彩票根本就是假的。比如,共賣出1000萬張彩票,而各個發行機構卻從上到下聯合起來,只向民政部門匯報500萬張,其餘500萬張彩票的收入就被私分了。

這種說法顯然不太靠譜——買到所謂虛假彩票的人,如果號碼中彩,肯定仍可以憑票領獎。否則,這些年一定會曝出很多明明彩票中獎了、但卻無法領獎的醜聞。

有一種解釋是,僅僅那些未中獎的彩票是虛假的。另一種解釋是,可以控制中獎開出的號碼,避開售出的虛假彩票。

但是,如果有人要以這類方法造假,首先必須能控制中獎號碼。而如果真有人有這種技術的話,大可以直接將彩票號碼內定給自己人,安全性明顯要高得多。

而且,虛假彩票這樣的陰謀,需要從底層的程序員、IT人員,到中間層的各個科、處機構,再到頂層的領導,涉及太多部門和個人。這麼多人的攻守聯盟,從來都不會牢靠。

公開中獎者身份的必要性

但是,彩民的這種不信任仍然可以理解,因為曾經出現過黑客侵入計算機系統、給自己投注的事。既然黑客可以做到,內部具有管理權限的人就更容易做到。

▲2009年震動全國的深圳黑客入侵雙色球案

怎樣杜絕這種情況?答案可能令人失望:很難。

彩票是一種高制度密集型的遊戲,需要法治、政府的廉潔、信息透明、媒體監督才能共同構建信任空間。毋庸諱言,現在這些方面都有提升的空間。

不過,要提高開獎的公信力,也並非毫無辦法——公佈中獎者身份,就是一個折中的方案。

2014年,太原一位彩民用100注倍投的方式,中得了雙色球頭獎,獎金高達5.2億元。巨獎之下,有人提出應該公開中獎者的身份。

反對身份公開的說法,並非沒有道理。中國是一個人情、親情關係密切的複雜社會,中大獎信息一旦暴露,總會意味著沒完沒了的麻煩。

但是,另一方面,彩票獎金池中的錢都是彩民的錢,具有確鑿無疑的公共性。

而且,並非只有中國是人情社會,而外國人就多麼不通人情。國外中獎者同樣要面臨相似的麻煩,但與整個彩票的公開性、透明性相比,相關考慮就退居次要地位。

中國彩票都已經被稱為智商稅了,其挽救聲譽的必要性,難道不早已壓過了中獎者的那一點幸福的煩惱?

從彩民的角度出發,在每一次開獎前,所有出資參與的彩民都沒有中獎,他們沒有暴富的煩惱,卻有作弊的狐疑,公佈中獎者身份,並不對他們造成損害。

▲中國近10年彩票業發展速度與國家經濟發展增速對比(單位:百分比)

反對這種做法者的目的,反倒更容易引起猜疑。

不過,返獎環節儘管令人詬病,但畢竟還未出現實錘的舞弊事件。中國彩票真正明擺著存在巨大問題的,是較少人關注的公益金和發行費用。

不透明的公益基金

中國彩票公益金的使用者和監督者是同一部門,「既當運動員,又當裁判員」,沒有第三方的監督,很容易出現問題。

2001年,「星光計劃」啟動,民政部門利用福利彩票的公益資金,加上地方財政的配合,在全國一些社區建成了32000多個公益性質的老年活動室、敬老院,供老年人娛樂、健身。

公開資料顯示,到2005年,各級福利彩票等公益資金投入就達到了134億元。

▲2017年彩票公益金佔比及分配情況。資料來源:中國經濟周刊

然而,2015年,央視記者在多地進行調查,卻發現這些當年花費上百億資金建成的老年活動室,如今大部分已經難覓踪影,很多已經「面目全非」。在記者走訪的29家星光老年活動室中,只有11家還在運行。

2014年11月至12月,審計署對18個省的省級財政、民政、體育行政部門及4965個彩票公益金資助項目進行抽查審計,審計查出虛報套取、擠占挪用、違規採購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題金額169.32億元,佔抽查資金總額的25.73%,大致佔四分之一左右。

問題所涉及的公益性項目大概854個,佔抽查的公益項目的17%。

與其他國家運營良好的彩票公益金制度相比,很容易看出中國彩票公益金的問題所在。

如美國加州彩票委員會的年度報告,圖文並茂,其中公益金資助的獎學金項目,詳細到了獎學金獲得者的姓名、金額、時間等。

▲美國不少州會直接披露受撥款的項目

相比之下,中國的公示都極為簡略,僅僅一句話加一個數字就可解決問題。詳細意味著公眾可以復核,而省略則意味著不透明,以及隨之而來的低效與浪費。

顯然,公益基金需要從上到下做好監督機制,通過公開程序,接受嚴格細緻的監督,才能保證最終效果。

值得一提的是,中國彩票的公益金比例近年來還有所調整。

2015年年末,財政部發布了《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》,規定彩票公益金比例最低不得低於20%。相比於2001年的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》規定的「彩票公益金比例不得低於35%」,本身便意味著彩票公益性的下降。

高額的發行費用

2001年的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》,將中國彩票的發行費用比例限定為不高於15%。

此後,中國彩票市場高速發展。2005年,中國彩票的銷售額為700億元,而2017年則達到4266.69億元。

▲2007年-2016年全國彩票銷量(億元)

如此巨大的收入變化,發行費用比例卻直到2014年觸目驚心的審查結果之後才得到調整,且幅度非常有限,遠遠跟不上市場的變化。

2015年年末,財政部發布了《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》,規定傳統型、即開型彩票的發行費比例不得超過15%;樂透型、數字型、競猜型、視頻型等彩票的發行費比例不得高於13%。

彩票發行的邊際費用很低。一個彩票銷售點的日常費用,由房租、水電、人工成本構成,幾乎都與彩票銷售點的銷售額無關。一個銷售點單日銷售1000塊錢,與單日銷售2000塊錢,成本沒有變化。

發行機構的情況也是如此,彩票的設計、日常行政都不會因為彩票銷售額增加而增加。即便是印刷彩票,也只佔總成本的極小一部分。

所以,隨著中國經濟發展,中國彩票銷售額十年間增長接近6倍,按比例提取的發行費用隨之暴增,而成本並未大幅度增加。這些錢就在彩票機構沉澱下來。

2005年,中國的彩票銷售費用大約為105億。到2016年,按照13%的費率計算,中國的彩票銷售費用則達到了大約520億。即便把十年間的通貨膨脹因素考慮在內,鑑於彩票成本的低邊際彈性,這個費用仍然是高得驚人。

▲2016年GDP排名前十的國家彩票銷售情況。數據來源:中國福利彩票發行管理中心《世界彩票資料》

如此巨額而花不完的錢,難免形成腐敗的溫床,出現挪用擠占等違規使用的現象。很多省市級銷售機構的審計中,均發現過挪用發行經費、公積金等現象。

2014年,在當時中央持續反腐倡廉的高壓下,全國高端餐飲普遍迎來寒冬,而中國福彩中心的黃山培訓基地仍被曝光奢華驚人,公款接待如火如荼。

▲中國福彩中心黃山培訓基地,耗資6000萬,擁有徽雕、紅酒等7個主題餐廳及約2000平方米的紅地毯廣場

至於本次彩票貪腐案,雖然社會上有諸多猜測,但大概率還是與發行費用這一環節有關。所以,中國的彩票發行費用,還需作出根本性的下調。

更透明的公益基金使用流程,更低的發行費用,以及公示中獎者的身份,能夠成為提升中國彩票信譽、減少貪腐的有效途徑。

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