福利彩票的問題究竟出在哪裡？
怎樣才能挽救中國彩票的信譽？
本文來源：大象公會(微信id：idxgh2013)
作者：劉遠舉
2018年11月9日，權威網站發布了中國福利彩票發行管理中心原主任鮑學全、王素英，原副主任王雲戈、馮立誌等4名原負責人的懺悔視頻。
雖然曝光方式引人矚目，但中國彩票主管官員的貪腐醜聞本身並不令人驚訝。
僅十八大以來，就已有14名官員因為彩票系統的貪腐受到懲處，現任中福彩中心主任馮亞平更表示「福彩領域發生系統性腐敗」。
而早在2009年民政部的大檢查中，就發現彩票機構存在著諸多違規、違法事件。在民間，圍繞著彩票的種種困惑和猜測更是廣為流行。
▲為回應群眾的疑慮，福彩節目曾組織「切球」活動，以求釋疑
中國彩票為什麼容易出事？
令人起疑的返獎
1987年，中國發行了第一張「中國社會福利有獎募捐券」，旨在籌集社會資金，發展以「安老、扶幼、助殘、濟困」為主要內容的社會福利事業，當年彩票即籌集資金1740萬元。
30年後，中國彩票的2016年銷售總量達到3946.4億元，平均每個中國人要花285元買彩票。中國已是世界第二大彩票大國，市場規模逐年上升。
不過，迅速增長的規模，並沒能積累出對中國彩票的信心。
從2004年以來，重大彩票醜聞便層出不窮：雙色球開獎錄像補拍事件」、「西安寶馬案」、「揚州彩世塔案」、「黃陽爆炸案」……一系列打擊之下，買彩票甚至被人們稱為智商稅。
▲2004年的「西安寶馬案」主角、中獎後被誣指使用假票的劉亮爬上廣告牌抗議
最令彩民懷疑的，是中國彩票的返獎環節。
中國的彩票收入用於三部分：發行費用，公益金，返獎金。
其中的發行費用，指的是彩票發行機構與銷售機構的業務費、還有代銷者銷售費用，包括設計印刷、發行、辦公電腦、工作人員的人工成本等，以及彩票銷售點的費用。
公益金則是彩票收入用於公益事業的部分。作為博彩活動，中國彩票正是因為收入用於「扶老、助殘、救孤、濟困、賑災」等社會福利事業（以及體育事業），其存在才具備了正當性。
最受彩民關心的則是返獎金，也就是中彩者所得的獎金，它是人們花錢買彩票的主要動機。
雖然彩票開獎還未出現過作弊被曝光的事件，但還是有很多彩民懷疑返獎金有詐。畢竟，如果返獎金存在暗箱內定，中彩希望本就渺茫的彩民就真的毫無盼頭了。
所以，此次鮑學全等四人的案件曝光後，也有相關猜測，他們是通過虛假彩票的方式，獲取了巨額不法利益。
不過，這種說法並不靠譜。
民間猜測的所謂虛假彩票，意思是彩民買的彩票根本就是假的。比如，共賣出1000萬張彩票，而各個發行機構卻從上到下聯合起來，只向民政部門匯報500萬張，其餘500萬張彩票的收入就被私分了。
這種說法顯然不太靠譜——買到所謂虛假彩票的人，如果號碼中彩，肯定仍可以憑票領獎。否則，這些年一定會曝出很多明明彩票中獎了、但卻無法領獎的醜聞。
有一種解釋是，僅僅那些未中獎的彩票是虛假的。另一種解釋是，可以控制中獎開出的號碼，避開售出的虛假彩票。
但是，如果有人要以這類方法造假，首先必須能控制中獎號碼。而如果真有人有這種技術的話，大可以直接將彩票號碼內定給自己人，安全性明顯要高得多。
而且，虛假彩票這樣的陰謀，需要從底層的程序員、IT人員，到中間層的各個科、處機構，再到頂層的領導，涉及太多部門和個人。這麼多人的攻守聯盟，從來都不會牢靠。
公開中獎者身份的必要性
但是，彩民的這種不信任仍然可以理解，因為曾經出現過黑客侵入計算機系統、給自己投注的事。既然黑客可以做到，內部具有管理權限的人就更容易做到。
▲2009年震動全國的深圳黑客入侵雙色球案
怎樣杜絕這種情況？答案可能令人失望：很難。
彩票是一種高制度密集型的遊戲，需要法治、政府的廉潔、信息透明、媒體監督才能共同構建信任空間。毋庸諱言，現在這些方面都有提升的空間。
不過，要提高開獎的公信力，也並非毫無辦法——公佈中獎者身份，就是一個折中的方案。
2014年，太原一位彩民用100注倍投的方式，中得了雙色球頭獎，獎金高達5.2億元。巨獎之下，有人提出應該公開中獎者的身份。
反對身份公開的說法，並非沒有道理。中國是一個人情、親情關係密切的複雜社會，中大獎信息一旦暴露，總會意味著沒完沒了的麻煩。
但是，另一方面，彩票獎金池中的錢都是彩民的錢，具有確鑿無疑的公共性。
而且，並非只有中國是人情社會，而外國人就多麼不通人情。國外中獎者同樣要面臨相似的麻煩，但與整個彩票的公開性、透明性相比，相關考慮就退居次要地位。
中國彩票都已經被稱為智商稅了，其挽救聲譽的必要性，難道不早已壓過了中獎者的那一點幸福的煩惱？
從彩民的角度出發，在每一次開獎前，所有出資參與的彩民都沒有中獎，他們沒有暴富的煩惱，卻有作弊的狐疑，公佈中獎者身份，並不對他們造成損害。
▲中國近10年彩票業發展速度與國家經濟發展增速對比（單位：百分比）
反對這種做法者的目的，反倒更容易引起猜疑。
不過，返獎環節儘管令人詬病，但畢竟還未出現實錘的舞弊事件。中國彩票真正明擺著存在巨大問題的，是較少人關注的公益金和發行費用。
不透明的公益基金
中國彩票公益金的使用者和監督者是同一部門，「既當運動員，又當裁判員」，沒有第三方的監督，很容易出現問題。
2001年，「星光計劃」啟動，民政部門利用福利彩票的公益資金，加上地方財政的配合，在全國一些社區建成了32000多個公益性質的老年活動室、敬老院，供老年人娛樂、健身。
公開資料顯示，到2005年，各級福利彩票等公益資金投入就達到了134億元。
▲2017年彩票公益金佔比及分配情況。資料來源：中國經濟周刊
然而，2015年，央視記者在多地進行調查，卻發現這些當年花費上百億資金建成的老年活動室，如今大部分已經難覓踪影，很多已經「面目全非」。在記者走訪的29家星光老年活動室中，只有11家還在運行。
2014年11月至12月，審計署對18個省的省級財政、民政、體育行政部門及4965個彩票公益金資助項目進行抽查審計，審計查出虛報套取、擠占挪用、違規採購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題金額169.32億元，佔抽查資金總額的25.73%，大致佔四分之一左右。
問題所涉及的公益性項目大概854個，佔抽查的公益項目的17%。
與其他國家運營良好的彩票公益金制度相比，很容易看出中國彩票公益金的問題所在。
如美國加州彩票委員會的年度報告，圖文並茂，其中公益金資助的獎學金項目，詳細到了獎學金獲得者的姓名、金額、時間等。
▲美國不少州會直接披露受撥款的項目
相比之下，中國的公示都極為簡略，僅僅一句話加一個數字就可解決問題。詳細意味著公眾可以復核，而省略則意味著不透明，以及隨之而來的低效與浪費。
顯然，公益基金需要從上到下做好監督機制，通過公開程序，接受嚴格細緻的監督，才能保證最終效果。
值得一提的是，中國彩票的公益金比例近年來還有所調整。
2015年年末，財政部發布了《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》，規定彩票公益金比例最低不得低於20%。相比於2001年的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》規定的「彩票公益金比例不得低於35%」，本身便意味著彩票公益性的下降。
高額的發行費用
2001年的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》，將中國彩票的發行費用比例限定為不高於15%。
此後，中國彩票市場高速發展。2005年，中國彩票的銷售額為700億元，而2017年則達到4266.69億元。
▲2007年-2016年全國彩票銷量（億元）
如此巨大的收入變化，發行費用比例卻直到2014年觸目驚心的審查結果之後才得到調整，且幅度非常有限，遠遠跟不上市場的變化。
2015年年末，財政部發布了《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》，規定傳統型、即開型彩票的發行費比例不得超過15%；樂透型、數字型、競猜型、視頻型等彩票的發行費比例不得高於13%。
彩票發行的邊際費用很低。一個彩票銷售點的日常費用，由房租、水電、人工成本構成，幾乎都與彩票銷售點的銷售額無關。一個銷售點單日銷售1000塊錢，與單日銷售2000塊錢，成本沒有變化。
發行機構的情況也是如此，彩票的設計、日常行政都不會因為彩票銷售額增加而增加。即便是印刷彩票，也只佔總成本的極小一部分。
所以，隨著中國經濟發展，中國彩票銷售額十年間增長接近6倍，按比例提取的發行費用隨之暴增，而成本並未大幅度增加。這些錢就在彩票機構沉澱下來。
2005年，中國的彩票銷售費用大約為105億。到2016年，按照13%的費率計算，中國的彩票銷售費用則達到了大約520億。即便把十年間的通貨膨脹因素考慮在內，鑑於彩票成本的低邊際彈性，這個費用仍然是高得驚人。
▲2016年GDP排名前十的國家彩票銷售情況。數據來源：中國福利彩票發行管理中心《世界彩票資料》
如此巨額而花不完的錢，難免形成腐敗的溫床，出現挪用擠占等違規使用的現象。很多省市級銷售機構的審計中，均發現過挪用發行經費、公積金等現象。
2014年，在當時中央持續反腐倡廉的高壓下，全國高端餐飲普遍迎來寒冬，而中國福彩中心的黃山培訓基地仍被曝光奢華驚人，公款接待如火如荼。
▲中國福彩中心黃山培訓基地，耗資6000萬，擁有徽雕、紅酒等7個主題餐廳及約2000平方米的紅地毯廣場
至於本次彩票貪腐案，雖然社會上有諸多猜測，但大概率還是與發行費用這一環節有關。所以，中國的彩票發行費用，還需作出根本性的下調。
更透明的公益基金使用流程，更低的發行費用，以及公示中獎者的身份，能夠成為提升中國彩票信譽、減少貪腐的有效途徑。