為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

本文來源:世界說(微信id:globusnews)(財新網旗下)

記者:張夢圓、謝雯雯

中美新一輪競逐地緣影響力的目的地,在非洲大陸。而這次,美國帶來了更靈活的金融工具。

2018年10月5日,總統特朗普低調簽署《更好利用發展投資法案》(簡稱BUILD法案),正式成為法律。

為了「更好利用發展投資」,美國新成立美國國際發展金融公司(簡稱IDFC),以替代此前運行近半世紀但飽受非議的海外私人投資公司(簡稱OPIC),為美國私營部門在低收入國家的投資提供貸款、貸款擔保和保險,機構預算翻倍至破天荒的600億美元。

為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

當地時間2018年8月28日,美國華盛頓,特朗普向記者「扔紅牌」。來源:視覺中國

該法案試圖通過撬動更多的私人資本進入低收入國家,最終達到以私人投資,代替美國聯邦對外援助支出的目的。

國會預算辦公室(CBO)估計,新法案將在十年內,減少2000萬美元的聯邦支出,為美國納稅人省錢。

2017年12月,特朗普政府在其首份國家安全戰略報告中,首次將中國描述為「戰略競爭對手」,並稱美國已進入競爭的新時代。

在這樣的背景下,BUILD法案被廣泛解讀為在中國崛起的背景下,美國為維護自己的全球商業外交版圖的應對舉措。

法案起草人和推動者、共和黨參議員康斯(Chris Coons),和OPIC總裁兼首席執行官沃什本(Ray Washburne),8月曾在CNBC上共同發表評論文章稱,OPIC作為美國政府領先的發展融資機構,「沒能力」與中國競爭,IDFC則將改變美國政府「支離破碎且過時」的對外投資政策,使美國能夠與中國在非洲「公平競爭」。

沃什本預計將出任新機構的負責人,商人及共和黨政治籌款人出身的他,多次直言批評中國的海外模式。

為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

 OPIC總裁兼首席執行官沃什本來源:推特

而正是因為其對抗中國的「包裝」,BUILD法案以93比6的絕對多數,成為近期參眾兩院分裂的政治議程下為數不多達成兩黨共識的議案。

雖目前未就投資領域作出具體規定,但法案要求投資的項目,必須反映美國「戰略利益」,且遵循較高的社會及環境標準,IDFC還將受國會監督並需要定期公佈報告。

其最關鍵的變化是賦予新機構進行少數股權投資的權力,這是OPIC此前嚴格禁止的。

使用這種更靈活的發展金融工具,將使IDFC成為頗具競爭力的交易撮合方。它還可以使用當地貨幣進行交易和貸款,從而幫助投資者規避外匯風險。

IDFC將整合和承擔此前美國海外私人投資公司(OPIC)、美國國際開發署(USAID)的發展信貸管理局(Development Credit Authority)和USAID的企業基金(Enterprise Funds)等項目的發展融資活動。

其開展業務的目標地區為世界銀行定義的中低收入國家,此前OPIC將約28%的投資組合投入非洲市場,分析人士認為新機構也將再向非洲投入相近比例,或許更多。

大體來說,IDFC支持私營部門海外投資的機制為兩種,一是向美資控股的企業實體(美國法人持股比例大於50%的公司)發放貸款和股票產品,二是為這些企業提供包括政治風險在內的保險。

IDFC不會將資金交給外國政府,這是其有別於中國模式的顯著特點。

為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

中美在非洲的發展融資對比來源:世界說

另外,據非洲投資專家、非洲專家網絡(AXN)聯合創始人Aubrey Hruby歸納,IDFC支持的項目主要遵循三個原則:

增益/補充性(鼓勵私營部門不願自願進入的領域)、催化性(可激勵更多資金進入)、反映美國戰略利益。

例如,若有一家美國公司投資持有一個烏干達風力發電廠項目51%股權,該公司便可以向IDFC提交貸款申請以擴建項目。

長期追踪中國對外援助資金的美國數據庫AidData機構執行總監Bradley Parks對世界說表示,美國和中國在嚴格的官方發展援助(ODA)定義支出上並非競爭對手,相比美國2017年ODA淨額346億美元,中國每年援助支出只有約54億美元。

但在發展融資層面,「現在中國政府融資與美國政府處於勢均力敵的狀態,這是事實。

總體來看兩者有相似之處,但資金的具體構成很不一樣。」

為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

美國副總統邁克·彭斯來源:視覺中國

在特朗普簽署BUILD法案前一天,副總統彭斯(Mike Pence)在華盛頓智庫哈德遜研究所發表的對華「檄文」演講中,就明確提及要用發展金融工具與中國競爭,「我們將給其他國家一個公正、透明的選擇,以取代中國的\’債務陷阱外交\’ 。」

  美國副總統彭斯針對中國的演說全文

而美國這樣做的原因恰恰是因為其在海外正逐漸失去相關性(relevance)和競爭優勢。

Parks向世界說解釋,美國政府此前並沒有在海外大力進行出口信貸或股權投資,其中一個原因為經合組織成員國曾達成「君子協定」,規定西方出口信貸提供方應以市場利率為基礎,以避免各國為了出口競爭優勢,在優惠利率上進行「逐底競爭(race to the bottom)」。

而後來入場的中國不參與君子協定,沒有相應限制。

中國在海外項目上的「混合金融」模式,表現在於一樁商業交易中摻入補貼,即在發放基於市場利率的出口信貸的同時也進行補貼。

例如蒙內鐵路項目背後就有兩套融資支持機制,一是優惠貸款,一是基於商業條款的出口信貸。

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當地時間2017年5月30日,由中國路橋承建的蒙內鐵路正式竣工通車。來源:視覺中國

Parks解釋,中國的混合融資範式看似更「靈活」和占據競爭優勢,這讓經合組織成員國懷疑協約是否有繼續堅持的必要。

美國就是觀察到中國積極利用出口信貸,從而極大促進了中國企業在海外的發展,因此決定更新其海外商業外交的金融「工具箱」。

Parks認為,「美國政府內部越來越一致認為,需要採取更多措施來幫助美國企業保持在海外的競爭力,但華盛頓的政策制定者覺得美國沒有合適的工具箱。

BUILD法案反映了在海外市場擁有更多樣化的經濟參與工具的願望。所以現在隨著這項立法的通過,美國政府在進行股權投資等事情上有了更大的靈活性。」

但有觀察人士認為,美國的商業外交模式與中國完全不同,IDFC可為更加多樣化的項目提供資金,而非像中國把重點放在政府間主導的基礎設施項目上,因此,兩者更像有益補充而非競爭對手。

但BUILD法案將投資於有助於支持民主制度的項目,並與盟友或志趣相投(like-minded)的機構合作,例如英國CDC Group等歐洲發展融資機構。由於融資模式上的根本差異,IDFC基本不可能和中國方面合作。

為制衡中國影響力,美國資本將重新進入非洲。

當地時間2018年8月22日,剛果(金)北基伍省爆發埃博拉疫情。來源:視覺中國

在特朗普政府「美國優先」的對外政策議程下,非洲議題曾備受冷落,但立法機構並未接受特朗普的相關政策導向。

2017年2月,特朗普上任後旋即宣布削減美國對外援助30%,但至今參眾兩院未予通過。

而BUILD法案在兩院罕見的一路綠燈待遇是因為被貼上與中國競爭的宏觀概念,這不禁讓人質疑該法案是當下所謂對抗中國的短期舉措。

「這可能是一個短期的回應,但有一個關鍵的警告,即在美國的政治體系中,兩黨合作的程度決定了一些議程能否繼續下去。」Parks對世界說表示,當兩黨形成共識時,推進這些議程的機構就會更穩固(locked in),BUILD法案的未來包括資金落地情況,取決於民主黨的立場。

Aubery表示,相比中國的政府主導模式,IDFC作為帶優惠特許性質的商業機構,其工作模式會更慢、更分散及更自下而上。

至於IDFC能否在財政上獲得自主性並長期運作,而非僅僅依靠短期的「政治風向」,這很大程度上取決於其能否真正幫助美國私營部門成功紮根商業投資環境不佳、存在市場失靈的中低收入國家市場,並在未來獲得可持續的盈利。

但美國的再次入場及發展融資渠道和模式的多樣化,對非洲國家來說無疑是利好消息。

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