為了面子工程,湖南這個貧困縣把自己害慘了

(以下金額,都是人民幣。)

本文來源:中國新聞周刊(微信id:chinanewsweekly)

記者:胥大偉

原標題:一個國家級貧困縣的面子工程

投入巨額資金建設面子工程,

造成巨額負債,

同時以出賣土地還債,

讓當地經濟陷入惡性循環。

▲湖南省汝城縣舉債修建的愛蓮廣場,僅6棵銀杏樹就花了285萬元,8根圖騰石柱花了120萬元。與廣場相對的是縣委縣政府的辦公大樓。圖/《中國紀檢監察報》

汝城縣地處湖南與廣東、江西三省交界處,隱匿在山嶺陡峻、煙霧繚繞的群山中。

「圖騰石、銀杏古樹、煤油燈、黃泥巴水……」。湖南省委巡視組的一則報告,戳破了這個小縣城的「闊面子」。

據《中國紀檢監察報》8月5日的報導,湖南省汝城縣這個國家級貧困縣,大規模舉債修建大批「形象工程」,花4800萬元修廣場,6株銀杏樹就花了285萬元,8根圖騰石柱花了120萬元。

與之相對的,則是對民生的罔顧。

該縣自來水管網年久失修,居民爆管停水、喝「黃泥巴水」是常態;該縣盧陽鎮還有兩個村沒有通電,25戶67人僅靠山泉水發電和點煤油燈照明。

《中國新聞周刊》調查發現,汝城縣以土地開發為中心的發展模式,且「寅吃卯糧」,透支了土地市場,使得政府債務急劇惡化。

大建

汝城縣所處的羅霄山片區,是全國11個集中連片特困地區之一。長期以來,汝城縣以農業為主,工業產業基礎薄弱。

2012年3月,國家級貧困縣調整名單出爐,汝城縣被列為國家扶貧工作重點縣。

在扶貧力度空前的當下,「國貧縣」這頂帽子含金量極大。它不僅意味著可以享受中央及地方各級財政撥付的扶貧補助資金,還可以享受很多的政策傾斜。

汝城縣委常委、宣傳部長郭昕告訴《中國新聞周刊》,近幾年,中央及地方各級財政撥付給汝城縣的扶貧補助資金,每年都在20億元左右。

2013—2015年,該縣上級補助收入分別為13.6億、18.29億、20.52億,占該縣綜合財力比重分別為53.26%、55.55%和57.1%。

2017年,汝城縣上級補助收入為18.87億元,占該縣當年財力的60%,而其地方財政收入僅為4.07億元,不及上級補助的四分之一。

巨額的補助資金,讓當地的可用財力頗為厚實。

與此同時,GDP仍是上級政府考核地方官員的重要指標,而搞基礎設施建設,成為汝城縣做到GDP增長最速效的手段,於是很多重磅基建項目在這個貧困縣遍地開花。

2008年,汝城縣啟動行政中心南移建設工程。與此同時,汝城縣新城建設也拉開帷幕。

根據汝城縣《2009-2030年城市總體規劃》,該縣新城定位於新行政中心,規劃行政辦公用地44.7公頃。隨著新城的開發建設,相應的行政辦公、住宅、交通、廣場等配套設施工程盡皆上馬。

2009年,建築面積21280平方米、總投資5000萬的汝城縣「四大家」機關辦公樓及附屬設施開工建設;2010年,占地11.5萬平方米、總投資近5000萬的愛蓮廣場開工建設;同年10月,位於愛蓮廣場旁的汝城法院新審判大樓開工,占地面積13341.11平方米,總投資3500萬元。

2012年,汝城啟動三棟綜合辦公樓建設,其中1號綜合辦公大樓項目占地25畝,建築形態以蓮花為造型,共27層,總投資約8000萬元,後因「政策原因」未能建成;2號大樓規劃總用地25畝,共22層,總投資約7200萬元;3號大樓規劃用地面積25畝,共27層,總投資約9500萬元。

作為新城配套的汝城大道、神農路及環城西路等工程也陸續開工建設。

2014年至2017年,汝城縣將全縣的發展重點聚焦於「全域旅遊開發」,提出打造 「一環一心五水十園」,構建「會呼吸的城市」,並在全縣範圍內遍地開花建旅遊景點,試圖給每個鄉鎮都確定一項旅遊特色。

總投資50多億元的理學古鎮、總投資30億元的汝城特色小鎮、總投資15億元的熱水國際溫泉度假中心等一大批旅遊產業項目,短期內紮堆開建。

據湖南省委第四巡視組的通報,2008年以來,汝城縣修建廣場公園11個,市政道路項目26個,違規修建辦公樓10棟,「幾乎一半的錢都用在大搞城市開發和城市建設」。

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負債

「以前汝城搞建設,別的縣都開現場會來學。」郭昕回憶,前幾年,汝城的基建是被上級作為典型推介的。

這在一則報導中得到印證。據當地媒體報導,2009年4月,時任郴州市委書記戴道晉帶隊視察了汝城的新行政中心、愛蓮廣場等項目建設時,說「小縣也可以大作為,窮縣也可以快發展」。

「我們的規劃有些超前,政績觀有偏差,但城市面貌越落後,越沒有人投資。」郭昕對《中國新聞周刊》表示,汝城重大基建項目都經過上級審批,主要以融資代建的模式建設,「沒有動用一分錢的扶貧資金」。

融資代建,指的是政府缺少啟動或者建設資金時,由施工單位或者社會資本金提供支持,政府在規定的時間歸還本金和利息。

融資模式一般為項目公司直投、銀行貸款和融資公司融資。汝城多採用後兩種模式,「這導致了我們縣負債的增加。」郭昕說。

據汝城縣財政局反饋的數據,目前汝城債務總額約為95億。

據此測算,汝城債務總額為汝城縣2017年一般公共預算收入的12.9倍、地方財政收入的23倍,負債率為151%,綜合債務率為336%,債務率高居湖南各縣之首。

根據《湖南省政府性債務管理實施細則》相關規定,湖南將綜合債務率作為政府性債務的預警指標,對綜合債務率超出150%的地區,給予紅色警告。

2018年1月29日,湖南省政府認定汝城縣的政府債務餘額為77.18億元,並將汝城縣政府性債務風險預警為紅色警告地區,進行重點監控。

2018年,汝城縣政府需還本付息2.4975億元,這給該縣財政收支平衡帶來很大的壓力。

基建投資的居高不下,使得汝城縣經濟性項目投入不足,工業增長乏力,民生投資亦長期不足。

據相關數據顯示,汝城縣政府的固定資產投資,從2007年的15.7億增長到了2017年的91.64億,年均增長19.3%。近5年來,汝城的基建投資占固投的比重,一直維持在35.7%至54%的高位。

與此相對的是,民生投資嚴重不足。2016年,汝城民生投資為6.1億元,占固定資產投資總量的7.5%。同年,郴州市和湖南省民生投資占固定資產投資比重為8.2%和9.7%。

到了2017年,汝城的民生投資大幅降至2.6億元,占固定資產投資比重不足2.8%。而同年基建投資占固投的比重,則由前一年的35.7%升至50.3%。

自2014年以後,汝城債務率急劇增長, 2015-2017年綜合債務率分別為274%、285.74%、336%。

賣地

從公共收入的來源來看,汝城縣政府非稅收收入,主要來自土地出讓收入。這些負債資金,主要依靠汝城縣成立的各種融資平台通過抵押土地籌集。

為了確保不發生系統性金融風險,力爭3年內債務風險降到橙色預警一下,汝城縣停建了項目20個、暫緩建設項目9個、調減投資規模項目48個,撤銷項目2個,壓減投資金額共21.15億元。

汝城縣財政局副局長何動林告訴《中國新聞周刊》,汝城縣制定了一個5年計劃,希望在5年內將隱形債務化解50%,債務率降至150%以內。

為此,汝城縣將連續5年,每年出讓價值4.5億元的土地,其中70%用於填補債務;

利用土地增減掛鉤,用3年時間,每年將2000畝地推向市場,總計產生3億-4億元總收入,其中2億用於還債;

盤活國有資產資源,每年2個億,累計5年,共10個億;

拆借資金收回,清收不良貸款,利用政策節支和財政結餘,總共每年可獲得1.7個億用於還債。

由於工業用地的出讓價格遠低於商住用地的出讓價格,商住用地是當地土地出讓的主要收入來源。

據國信房地產信息網的數據,在2012年至2018年,汝城縣共成交79宗商住用地。

其中,汝城縣政府在2013-2014年出讓了72.9萬平方米土地,占7年出讓總面積的56.5%,土地出讓收入占7年出讓總收入的65.7%。

這兩年間的土地出讓收入占汝城縣一般公共預算收入的比重,分別達到了46.4%和53.5%,低價均價都超過了每平方米1100元。

此後,汝城的土地出讓價量齊跌,每年的土地成交量只有2013-2014年間的30%左右,土地出讓價格只有2013-2014年的70%左右。

進入2018年,汝城縣政府試圖大量出讓土地,以償還政府債務。

截至2018年10月,汝城縣政府共招拍掛22宗土地,成交7宗,其中商住用地6宗,總面積202291平米,出讓總價1.3億元,平均地價僅為650元。

而與土地市場密切關聯的房地產市場,卻出現反常一幕。地價下降,而房價則不斷攀升。《中國新聞周刊》走訪了解到,當地的房價已經漲至每平方米5000多元,接近於郴州市區的房價。

相關數據表明,汝城縣的房地產開發投資額增長強勁,從2007年的0.44億增長到了2017年的10.53億,年均增長達37.4%。

商品房銷售額則從2007年的0.36億,暴漲到2017年的11.17億,年均增長41.0%。

2013年後,汝城的房價開始暴漲,到2017年,汝城房價漲至4000多元每平方米,是當年商住用地價格的5倍。

隨著今年房價的繼續上漲和商住用地價格的下跌,這一比值將繼續擴大。

由此導致的後果是,大量的土地掌握在開發商手中,政府對土地的議價能力下降,政府的土地出讓收入下降,而居民的購房成本則不斷上升。

急於在短時間內緩解壓力的汝城縣,「寅吃卯糧」,進行「大甩賣」式的土地出讓,使得當地土地市場進一步崩壞。

整改

巡視報告經媒體報導後,汝城深陷輿論漩渦。郭昕說,他在此期間的工作量漲了好幾倍。

這場巡視風暴過後,汝城縣委原書記方南玲因涉嫌違反中央八項規定精神,並在政治生態、政府債務、脫貧攻堅等問題上負有責任,被免職。汝城縣3名黨政主要負責人、17名科級幹部被查處。

原任桂陽縣長的黃四平前來「救火」,出任汝城縣委書記。上任伊始,黃四平表示對巡視發現的問題「主動認領、照單全收」。

汝城官場刮起一場「立行立改」的整改風暴。

據汝城縣委宣傳部提供的資料顯示,該縣開展脫貧攻堅專項督查,共查出涉及貧困戶收入、住房、基礎設施建設、群眾滿意度等四類問題4091個,清退識別不準對象4553人,新納入貧困人口667人。

全面清理、節約配置辦公用房,調整搬遷單位21個、700餘人,清理出為民服務中心2號樓、3號樓建築面積79449平方米,老城區商業繁華地帶辦公院落18處、房產27900餘平方米。

改造部分已建成的廣場、遊園以及合適的辦公院落,對辦公用房進行合理利用,用於化解城區「停車難」「出行難」「大班額」。

今年全縣將新增停車位820個。行政中心前廣場、原檢察院和原中醫院院落改建成停車場,原水利局、進修學校辦公樓分別轉為思源學校、二完小和特殊教育學校用房。

同時實施城鄉供水一體化和安全飲水工程,解決17990戶56132人安全飲水;

實施城鄉公交一體化項目,建成城鄉公交線路23條,做到城鄉公交全覆蓋;

實施農網改造49個村,涉及農戶8052戶26650人;

實施農村公路項目491個814.476公里;實施危房改造14909戶。

擴建一水廠、新建二水廠、改造老城區管網、聯網新老供水體系,年底將全面完成各項改擴建工程。

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