為什麼要建國家公園?中國的國家公園現況如何?

自然保護的演化

本文來源:星球研究所(微信id:xingqiuyanjiusuo)

作者:夏志堅

國家公園的誕生

1869年9月-10月,三位美國蒙大拿州的探險家查爾斯·庫克(Charles Cook)、大衛·福爾松(David Folsom)、威廉·彼得森(William Peterson)組成了一支探險隊,對流經蒙大拿州的黃石河源頭進行考察。

在這裡,他們見到了許多超乎想像的景觀。

▲黃石河

圖片來源@VCG

▲上黃石瀑布

攝影師@Annie Fu

探險隊的考察結果引起了蒙大拿州國土局總測繪師亨利·沃什伯恩的注意。他決定親自去看看。

於是一支由總測繪師領導的19人探險隊,開始對黃石河上游地區進行了更為廣泛而細緻的考察。

考察完成之後,沃什伯恩在他的考察報告中寫道,黃石湖擁有各式各樣的水灣和完美的山地風光,假以時日將會成為廣受歡迎的度假地。

上間歇泉盆地是他們發現的最為壯觀的峽谷,間歇泉的規模和數量令人震驚,簡直難以形容……

▲大棱鏡溫泉

攝影師@藍武

▲每隔約90分鐘就會噴發一次的老忠實間歇泉

攝影師@Annie Fu

在考察過程中,庫克-福爾松-彼得森探險隊的福爾松和沃什伯恩考察隊的隊員科尼利厄斯·赫奇斯都產生了通過設立國家公園將這裡的景觀保護起來為公眾所有的想法。

這一想法後來經過沃什伯恩考察隊的另一位隊員蘭福德、美國聯邦政府內政部地質調查局局長費迪南德·海登等人的積極活動,於1872年3月1日成為了現實。

就在這一天,美國總統尤利西斯·格蘭特簽署了《黃石公園法》

▲促成法案通過的海登(左)和蘭福德(右)

圖片來源@wikipedia

沒錯,福爾松和赫奇斯所考察地方就是世界上第一個國家公園——黃石公園。

由於國家公園較好地處理了自然生態環境保護與資源開發利用之間的關係,因此許多國家開始效仿黃石國家公園的模式,紛紛建立起自己的國家公園:

1879年澳大利亞建立皇家國家公園

▲圖片來源@圖蟲創意

1885年加拿大建立班夫國家公園

▲攝影師@捕光捉影

1887年新西蘭建立湯加里羅國家公園

▲圖片來源@VCG

1914年瑞士建立瑞士國家公園

▲圖片來源@全景網

……

目前,全世界已有一百多個國家實行了國家公園制度。

根據世界自然保護聯盟(IUCN)的數據,2006年全世界滿足其標準的國家公園一共有6555家。

國家公園的中國“親戚”

1956年,距離黃石國家公園的設立已經過去了84年,此時保護自然生態的理念已經散播到了世界各地,結出不同樣貌的果實。

剛成立7年的新中國,也在一批有著遠見卓識的科學家的提議下,從以往樸素的自然保育走向了現代的生態保護。

當年6月30日,第一屆全國人大三次會議通過了由陳煥鏞等科學家提交的92號提案,隨後在廣東肇慶建立了中國第一個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區

▲保護區的鼻祖——鼎湖山國家級自然保護區

圖片來源@全景網

由於當時被西方世界封閉,加上受到前蘇聯的影響,中國走上了不同於大部分國家的自然保護道路——以自然保護區而非國家公園為主體的保護區體系。

經過幾十年的發展,保護區從無到有,對中國珍稀野生動植物、珍貴的自然遺跡和景觀保護,發揮了重大的作用。

▲保護大熊貓的臥龍國家級自然保護區

圖片來源@VCG

▲保護丹頂鶴的紮龍國家級自然保護區

圖片來源@圖蟲創意

▲保護藏羚羊的可可西里國家級自然保護區

攝影師@奚志農

▲保護植物“活化石”的赤水桫欏國家級自然保護區

圖片來源@圖蟲創意

▲保護丹霞地貌的丹霞山國家級自然保護區

攝影師@秋哥

▲保護恐龍足跡的鄂托克恐龍遺跡化石國家級自然保護區

圖片來源@全景網

根據2018年4月18日《人民日報》的報導:

“截至2017年底,全國共建立各種類型、不同級別的保護區2750個,總面積約14733萬公頃,約佔全國陸地面積的14.88%,其中國家級自然保護區469個”“保護區範圍內,保護著90.5%的陸地生態系統類型、85%的野生動植物種類和65%的高等植物群落”。

▲中國國家級自然保護區的分佈

圖片來源@《中國國家級陸地自然保護區分佈及其與人類活動和自然環境的關係》

“親近自然”的遊客

在自然保護區的發展過程中,聯合國教科文組織的“人與生物圈”計劃,對中國自然保護區建立有著很強的指導作用。

中國目前的自然保護區功能分區採用“人與生物圈”計劃的生物保護區基本模式,即“ 核心區-緩衝區-實驗區”三圈模式

▲小五台山國家級自然保護區功能區劃圖,紅色為核心區、黃色為緩衝區、綠色為實驗區

圖片來源@生態環境部

核心區是“自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分佈地”,禁止任何單位和個人進入,要盡量避免人類活動對自然生態系統的干擾;

緩衝區是核心區和實驗區之間的過渡地帶,只准進入從事科學研究觀測活動,可以允許有限的人類活動;

實驗區是緩衝區的外圍地帶,可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅遊以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。一般到自然保護區旅遊,允許遊客參觀遊覽的區域就是實驗區部分。

然而眾多遊客並不清楚三區的分別,可能不自覺地就闖入了緩衝區和核心區,給自然生態保護工作帶來干擾。

甚至有人會刻意進入保護區明令禁止的地方,並以此為榮。

2018年6月29日,3名秦嶺冬泳俱樂部的驢友在陝西寶雞太白山國家級自然保護區大爺海內游泳,並拍攝視頻傳到了網上。

儘管大爺海位於實驗區,但是作為西安等城市的飲用水源頭,太白山保護區管理局是嚴令禁止在大爺海游泳的。

這件事被微博曝光之後,3名游泳的驢友受到了廣泛地譴責。

無獨有偶,2017年逃票穿越羌塘無人區最後失聯的劉銀川,為了自己的“徒步理想”,給保護區的保護工作帶來了極大的麻煩,後面的搜救工作也造成了極大的資源浪費。

而早在2015年,新疆、青海、西藏就聯合發布了禁止一切單位或個人進入阿爾金山、可可西里、羌塘三大國家級自然保護區開展非法穿越活動的公告。

也是在2017年,部分遊客擅自進入廣東石門台國家級自然保護區溯溪、野泳、野炊,隨意扔棄生活垃圾,甚至在保護區用沐浴露洗髮、沖涼。

許多熱衷戶外的人士可能以為自己的行為是一種“親近自然”的壯舉,但是卻沒有想到自己的這一壯舉,可能會給生活在保護區深處的野生動物和生態環境乃至於我們自己造成嚴重的不良影響。

“縱橫交錯”的管理

除了部分遊客不遵守規則外,頻頻爆出的保護區被破壞的新聞也折射出中國自然保護區管理上的漏洞。

首先是相當一部分保護區的劃定不合理

在自然保護區建立的早期,由於缺少自然本底調查資料和統一的劃定方法,許多保護區範圍的劃定和功能區的確定具有很大的盲目性和主觀性,缺乏科學性。

有些地方甚至出現了核心區內分佈有農耕區和居民點,而主要保護對象的重點分佈區卻被劃定在核心區之外的情況。

其次是許多保護區的管理工作權責不明

自然保護區不僅被不同的部門管理,而且存在著一個地方既是自然保護區,又是森林公園、風景名勝區等保護地類型的情況,而不同的保護地類型又分屬不同的管理部門,保護區的管理工作普遍處在“九龍治水”的狀態下,由此帶來管理重疊交叉、機構設置重複、責任不清、管理效率低下等問題。

比如環境保護部(現為生態環境部)雖然是國家級自然保護區的綜合主管部門,但是實際管理的國家級自然保護區只有36處,而林業局則管理著數量最多的國家級自然保護區;我國的第一個國家級自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區目前仍由中科院主管。

各部門主管的國家級自然保護區數量

主管部門國家級自然保護區數量
環境保護部36
國家林業局325
國土資源部14
農業部16
國家海洋局14
中國科學院1

▲數據來源:《中國國家公園體制構建研究》

據統計,截止到2013年底,有84處國家級自然保護區與各級風景名勝區、各級森林公園、各級地質公園、其他各級自然保護區等存在交叉情況。

▲數據來源:《中國國家公園體制構建研究》

製圖@夏志堅/ 星球研究所

九寨溝就是一個典型的例子。

國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園、國家5A景區,種種名號,都被加諸在這片世外桃源身上。

▲綠意盎然的九寨溝

攝影師@李衍

眾多名目加身,保護和旅遊開發的平衡就變成了一個棘手的問題。

再次,過去十多年自然保護區建設的“大干快上”,使得眾多保護區只是徒有虛名

根據國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林在2015年所做的統計,“我國現有的428處國家級自然保護區只有200個左右達到了IUCN嚴格自然保護區的標準”,剩下的兩千多個地方性自然保護區的實際情況可想而知。

IUCN保護區管理分類體系

分類名稱簡要描述
Ia嚴格自然保護區嚴格保護的原始自然區域。首要目標是保護具有區域、國家或全球重要意義的生態系統、物種(一個或多個物種)和/或地質多樣性
Ib原野保護區嚴格保護的大部分保留原貌,或僅有些微小變動的自然區域。首要目標是保護其長期的生態完整性
II國家公園保護大面積的自然或接近自然的生態系統,首要目標是保護大尺度的生態過程,以及相關的物種和生態系統特性
III自然文化遺跡或地貌保護特別的自然文化遺蹟的區域
IV棲息地/物種管理區保護特殊物種或棲息地的區域。首要目標是維持、保護和恢復物種種群和棲息地。其自然程度較上述幾種類型相對較低
V陸地景觀/海洋景觀保護區人類和自然長期相處所產生的特點鮮明的區域,具有重要的生態、生物、文化和風景價值
VI自然資源可持續利用保護區為了保護生態系統和棲息地、文化價值和傳統自然資源管理制度的區域。目標是保護自然生態系統,實現自然資源的非工業化可持續利用

此外,由於保護區的權力地位等級較低,常常讓步於地方或者國家經濟發展的需求

這在某種程度上進一步削弱了保護區的作用和地位。

2010年,遼寧省盤錦市為了修建濱海公路,將原本屬於斑海豹的棲息地劃出了保護區範圍,並得到了國家的批准;

2010年7月,當時正在修建的合福鐵路計劃穿越安徽揚子鱷國家級自然保護區。安徽省林業廳為此進行了公示,為期一周的公示結束後,沒有任何一個單位和個人有反對意見;

2011年3月,當時計劃修建的中俄天然氣管道將會從喀納斯湖保護區核心區穿過。

為了避免這樣的情況發生,此前一個月由新疆林業廳主持的評審會上,包括喀納斯湖保護區核心區在內的功能區被重新調整,保護區為天然氣管道讓步的用意可見一斑;

2011年11月,重慶市關於調整“長江上游珍稀特有魚類保護區”範圍的申請在國家級自然保護區評審會議上被通過,這一調整被認為是為了給當時即將上馬的小南海水電站讓路。

……

除了上述問題,許多保護區面積過小、相互隔離、孤島化嚴重的情況也使得保護效果打了不少折扣。

表面上看來,最近十多年中國自然保護區的建設工作已經取得了非常傲人的成績,無論是面積還是數量都超過了世界平均水平,實際情況卻非常虛胖,看起來很壯實,內裡卻問題多多。

為了解決這些問題,必須要跳出現有的體制框架,從更俱全局性的角度來重新思考人地關係和保護工作的權責安排。

一百多年前發端於美國黃石的“國家公園”概念,開始進入領導層的視野。

國家公園來了

在2013年11月的十八屆三中全會上,“建立國家公園體制”的想法被首次提了出來,儘管那時國內對國家公園的概念仍然很模糊。

很多人以為國家公園就是搞旅遊開發或者在原有保護地管理機構基礎上再掛一塊牌子。

不過,模糊並沒有阻礙國家公園體制試點工作的推進。

中央安排發改委作為試點工作的牽頭單位,從2015年6月啟動了為期3年的國家公園體制試點。

2016年,中國首個國家公園——三江源國家公園在青海啟動試點,邁出了體制改革的第一步。

▲生活在三江源國家公園內的藏野驢

攝影師@布瓊

截至2017年6月,一共在9省10個地方開展了國家公園試點。

▲正在試點的10個國家公園

製圖@王朝陽/星球研究所

國外的國家公園管理主要有三種模式,分別是中央集權型(如美國、 挪威等)、地方自治型(如德國、澳大利亞)和中央-地方共治型(如日本、加拿大等)。

無論哪種模式,都有著規劃科學、管理機構職責明確、管理法規健全等特點。

他國建設國家公園的經驗給了中國非常多的啟發,但是由於國情的差異,不可能將某一個國家的模式完全照搬到中國。

一個現實因素就是地少人多:許多人生活在自然保護區中,這種情況在別的國家難以想像。由此帶來的人地矛盾,也比別的國家更難處理。

如何協調好人地關係,處理好國家公園的權責歸屬,是擺在國家公園試點工作面前的兩個大問題。

2017年9月頒布的《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)給出了相應的解決辦法。

針對人地關係的問題,可以通過實施生態移民搬遷、在國家公園周邊合理規劃建設小鎮、吸收當地居民參與國家公園管理等方式,在保護自然的同時,為當地民眾創造工作和發展的機會。

而在權責歸屬方面,要對以往分頭設置自然保護區、森林公園、風景名勝區等不同類型的自然保護地體系進行改革,建立統一的管理機構,由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。

2018年4月10日新成立的國家林業和草原局同時加掛著國家公園局的牌子。

以往由不同部門負責的自然保護區、風景名勝區、自然遺產等不同名目保護地的管理職責將劃歸林草局統一管理,多年以來自然保護領域“九龍治水”的局面得到了改變。

國家公園的建設正一步步往前推進,漸漸走入我們的生活。

一百多年前,黃石國家公園的誕生開啟了現代社會人與自然和諧相處的篇章。

今天,中國這個有著悠久歷史的國家正在自己的土地上發揚和創新著國家公園的精神。

從自然保護區到國家公園,中國人與自然相處之道的轉變背後,成就值得稱讚,教訓更值得深思。

“天地有大美而不言,萬物有成理而不說”,作為萬物之靈的我們,如何才能更好地與自然相處,這是一個值得永遠探討的話題。

主要參考資料:

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周蘭芳. 中國國家公園體制構建研究[D].中南林業科技大學,2015.

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高科.美國西部探險與黃石國家公園的創建(1869—1872)[J].史林,2016(01):173-183 222.

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羅歡歡. 中國國家公園來了. http://www.infzm.com/content/129527

譚暢.國家林業局自然保護區研究中心創始人細數“切膚之痛”自然保護區:數量掛帥六十年,該改革了.http://www.infzm.com/content/120629

彭利國. 多少自然保護區被蠶食. http://www.infzm.com/content/57363

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