世衛組織宣布的PHEIC(國際關注的突發公共衛生事件),對中國意味著什麼?

本文來源:界面新聞、網易新聞

1月30日晚間,世衛組織總幹事譚德賽宣布,正在發生的新型冠狀病毒肺炎疫情已經構成了「PHEIC」(「國際關注的突發公共衛生事件」)。

該決定有效期為三個月,如疫情發生重大變化,總幹事有權提早召開會議,解除緊急狀態。

譚德賽強調,做出這個決定並非是由於中國防疫不力。相反,他對中國十分有信心,他認為中國在過去一段時間的防疫措施「為全球都設立了新標準」。

但是,由於病毒可能傳播至醫療系統更脆弱的國家,為了更好地支持這些國家,因此世衛組織決定宣布PHEIC。

PHEIC是世衛組織傳染病應急機制中的最高等級。

自新冠疫情爆發以來,世衛組織已經於1月22日至23日連續兩天召開了緊急會議。當時的結論是,新冠疫情還不構成全球性的緊急狀況,宣布PHEIC為時尚早。

但隨著疫情在接下來一周的迅速蔓延,多國進行了撤僑、多家國際航空公司宣布停飛中國,多名國際醫學專家呼籲,世衛應重新評估宣布PHEIC的可能性。

與此同時,中文互聯網上出現一些恐慌情緒,稱「中國一旦被列為疫區、影響甚至遠超貿易戰」。

多位國際防疫專家對界面新聞表示,PHEIC作為世衛組織的一種工作框架,它對身處疫情中心的國家來說是一把雙刃劍。

它既能給防疫帶來更多的人力、財務、醫療資源,幫助該國更快更好地戰勝疫情;但它也可能觸發各國關於旅行、貿易的相關限制,給該國帶來經濟損失和社會壓力。

在PHEIC的框架之下,世衛總幹事將被賦予某種「權威」,可以勸導締約國不要對疫情爆發國實施旅行和貿易限制。

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PHEIC是什麼

PHEIC機制的建立是在2005年的世界衛生大會上。

受2003年SARS及隨後H5N1禽流感的影響,世衛組織在2005年通過的《國際衛生條例》中加入了PHEIC。

該條例將PHEIC定義為:「通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險,以及可能需要采取協調一致的國際應對措施的不同尋常事件」。

是否對某一疫情宣布PHEIC將由世衛總幹事決定,但總幹事需征求緊急委員會的建議。

緊急委員會中需要有至少一名專家來自出現疫情的國家。

指導性的標準包括四個:

事件的公共衛生影響是否嚴重;

事件是否不尋常或意外;

是否有國際傳播的嚴重危險;

是否有限制國際旅行或貿易的嚴重危險。

在1月23日給界面新聞的回信中,世衛組織駐華代表處表示,截至目前,WHO共宣布了五次PHEIC。

分別為2009年的H1N1流感、2014年的小兒麻痹症、2014年西非的埃博拉、2016年的寨卡病毒和2019年剛果(金)的埃博拉爆發。

一旦宣布PHEIC,世衛組織將就如何防範對各國發出臨時建議,以減少疾病的國際傳播、避免對國際交通的不必要干擾。

發布後的有效期為三個月,之後如果沒有再更新發布,則視為自動失效。

值得注意的是,與被劃入疫區國不同,PHEIC不針對具體的國家,而是一種全球性的協調機制。

雙刃劍效果

世衛組織宣布的PHEIC對中國意味著什麼?

對身處疫情中心的國家來說,宣布PHEIC是一把雙刃劍。它既帶來資源、也帶來限制。

國際知名防疫專家、曾協助白宮對抗埃博拉疫情的Richard Hatchett對界面新聞表示,從世衛組織的角度來說,宣布PHEIC最主要的作用,一是向世界傳遞信息、拉響警報,提高各國對此議題的注意並采取相應措施。

但他補充指出,這種效應對剛果這樣的非洲國家很重要,但對中國影響不大,因為中國的議題本身就得到了世界的較多關注。

二是讓世衛組織擁有更多的「權威」,更方便其向締約國們提供建議。

在1月29日的新聞發布會上,世衛組織緊急項目負責人邁克爾·瑞安(Michael Ryan)表示,PHEIC是一種工作框架,它將有利於開放疫苗等方面的國際協作。

此外,如果沒有統一協調,每個國家就會只根據自己的利益和對風險的評估,來采取不同的限制措施,而不是基於醫學數據的理性措施。這將給全球帶來災難。

但另一方面,一旦宣布了PHEIC,可能對疫情中心國帶來經濟上的壓力。

各國可以據此更具正當性地對該國發布旅行建議、限制航空、限制貿易往來,對該國形成實際意義上的經濟制裁。

從全球防疫的角度來說,這可能會導致該國隱瞞疫情的真實情況。

對此,世衛總幹事將有權力向締約國發布建議,敦促他們不要關閉邊界或實施旅行、貿易制裁。

急需改革

1月30日的官方聲明中,世衛組織同時表示,需要對現有的PHEIC機制進行改革。

譚德賽此前表示,當前的PHEIC具有「二元對立」(binary)的本質:是緊急狀態,或者不是緊急狀態,不存在中間狀態。

他認為更合理的機制是采取「交通燈」的規則,同時存在紅、黃、綠三種狀態。紅是緊急狀態,黃是發出警告,綠是解除警告,是一個漸進的過程。

萊頓大學國際法專家Niels Blokker對界面新聞表示,跟當代大多數國際組織一樣,世衛組織對其締約國所擁有的權力來自於它的憲法條約。

各締約國有監測、通報的義務,也能享有要求世衛組織提供幫助的權利。

世衛組織在進行決策時,需要考慮多方面因素,在「做得太少」與「做得太多」之間找到平衡。

在2009年的H1N1流感疫情中,世衛組織在疫情發生之後一個月就宣布了PHEIC。但該疾病並未在國際範圍內大規模擴散,而是很快得到了控制。

外界批評世衛組織對此「過度反應」,引起了不必要的恐慌。

但當2014年埃博拉在西非肆虐時,直到八個月之後世衛組織才做出反應,期間大量人員死亡、並擴散至數個非洲國家,世衛組織因此被國際社會詬病「反應遲鈍」。

值得注意的是,2013年爆發的中東呼吸症疫情,擴散至20餘個國家並造成數百人死亡,卻並未被定義為PHEIC。

牛津大學布拉瓦尼克政府學院院長Ngaire Woods早前在達沃斯論壇接受界面新聞專訪時表示,儘管對世衛組織有諸多批評,但它仍然在應對全球性的衛生危機方面發揮著不可替代的作用,因為各國都需要一個所有人都可以信任的組織。

各國都需要對自己的情況保持誠實,與世衛組織分享信息。

信任度越低,各國就越有可能過度地采取只對自己有利的保護措施。

信任度越高,就越有利於在整體上解決危機。

大事記

根據公開資料,世衛組織對新冠病毒肺炎疫情的接觸最早始於2019年12月31日。當日,世衛組織中國辦事處獲悉了武漢市發現的不明原因肺炎病例。

2020年1月5日,世衛組織在官網對此進行了通報。

1月12日,世衛組織發布了《世衛組織關於中國武漢聚集性肺炎病例的聲明》及臨時指南,並稱「根據現有信息,世衛組織建議不要對中國實行任何旅行或貿易限制」。

1月12日,世衛組織正式將此病毒命名為「2019新型冠狀病毒」(2019-nCoV),並宣布收到了中國分享的病毒基因序列信息。

1月14日,世衛組織稱,該病毒有可能在家庭成員之間存在有限的「人傳人」,但目前還沒有持續的人際傳播。這一聲明證實了病毒的人傳人風險,但並未引起重視。直到1月20日鐘南山院士的電視講話,中國公眾才明確得知人傳人風險。

1月20日至21日,世衛組織派專家赴武漢實地考察,並在1月21日稱,新冠病毒可能存在持續「人傳人」的情況。

1月22日,世衛總幹事譚德賽宣布召開緊急會議,以確定中國疫情是否構成PHEIC。但當天並未得出結論,會議持續到第二天。1月23日晚,譚德賽宣布,暫不將中國疫情界定為PHEIC。

譚德賽解釋,這是中國的危機,但還不是全球性的危機。主要原因有:中國以外的感染人數仍然有限(當時全球有584個確診病例,海外9例);海外尚未出現人傳人現象;中國政府已經實施了一系列強有力的防控措施,並與各國分享數據。

但當日的決定引起了不少爭議。法國知名流行病學家Arnaud Fontanet教授在接受法國《世界報》採訪時表示,決定延遲了一天時間,表明專家們內部分歧嚴重,這在世衛組織的歷史上十分罕見。

1月23日,越南境內發現兩起新冠病毒肺炎,病患為父子關係。父親由武漢返鄉,傳染給在越南工作的兒子。

1月24日,世衛組織的疫情報告中確認,這是新冠病毒的首例海外人傳人案例。

1月27日,德國首例確診,患者未到過中國,是被從中國來德出差的同事傳染的,這被認為是海外首例非親屬關係的人傳人案例。同日,日本也出現了類似的工作場所傳染病例。

這幾起海外「人傳人」病例的出現、以及越來越多確診的海外病例給世衛組織造成了新壓力。

與此同時,美國、法國、日本、英國、德國等先後在武漢撤僑,包括英國航空、德國漢莎航空、法國航空在內的多家國際航空公司決定對中國停飛或減少航班。

《柳葉刀》雜志主編Richard Horton自1月26日起多次在推特上呼籲,疫情已經起變化,世衛組織需要盡快召回緊急委員會。

哈佛大學流行病學家Eric Feigl-Ding於1月27日對界面新聞表示,更多疫情數據被公開,世衛組織需要重新評估。其中包括:病毒的R0值(常被用來描述疫情的傳染速率)急劇增大、潛伏期已具有傳染性、全球傳染案例的上升,風險甚至超過SARS等。

在這樣的情況下,剛剛從中國返回日內瓦的譚德賽於1月29日宣布,將重新召回緊急委員會,於1月30日召開會議。

截至發稿,全球共有7818例確診病例,其中82例來自中國以外的18個國家。

大多數的海外病例有武漢接觸史,德國、日本、美國、越南先後出現了海外的「人傳人」病例。海外尚未出現死亡病例。

中國有7736例確診、12167例疑似,1370名病人重症,170例死亡,還有124人已經康復出院。

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