清廷玩「地方自治」,民眾為何恨之入骨?

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作者:林翰

清末的自治運動,始於1905年。

清廷正式開始在全國範圍內推行地方自治,則是在1908年。

地方自治,顧名思義,其核心在於還權於民,理該得到民眾的擁護。

但實際卻不然,清廷推行的地方自治,反成了民眾深惡痛絕的東西。

何以如此?

示好於紳,而非還權於民

在自治機構的選舉中,清廷對選民和候選人的資格做了嚴格限制,普通民眾是沒有選舉權與被選舉權的。

比如,省咨議局是地方自治的核心機構,1908年,清廷頒佈《咨議局章程》明確規定,只有「在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者;非本省籍男子年滿25歲,寄居在本省滿10年以上,在寄居地方有一萬元以上之營業資本或不動產者」,才具有選民資格。

本省「五千元以上」、非本省「一萬元以上」,這種經濟條件上的限制,相當於將絕大多數民眾排除在選民資格之外。

在鄉鎮一級的自治機構中,有無選舉權與被選舉權,同樣取決於財產或所納捐稅的數額,只是數額有所降低而已。

對選民有不動產、學歷、年齡層面的限制門檻,本屬正常,清廷的問題在於門檻設得太高,以致選民的數量嚴重不足,所占人口比例極低。

而之所以設置如此高的門檻,目的實在於爭取地方士紳對清廷統治的支持——科舉的廢除改變了士紳與清廷之間的傳統君臣關係,清廷寄望於通過設立咨議局這類「議論機關」(清廷不願賦予咨議局決策權,將之定性為清議機構),將地方士紳重新納入自己的統治基礎。

所以,當時的咨議局選舉中,具有選舉權者極少。

在1909年的首次選舉中,選民總數占各省人口總數比例最高的是直隸,只占到了0.62%;最低的是甘肅,只有0.19%;平均水平是0.42%。

也就是說,99.5%以上的民眾,既無選舉權,也無被選舉權。

清廷玩「地方自治」,民眾為何恨之入骨?

▲圖:天津順直咨議局

因為上述背景,擁有選舉權者,大多也意識不到這份權利的寶貴價值。

廣州府有合格選民1600餘人,參與投票的只有399人。

該府設有85個投票所,得票最多的一處也只有16票,其餘均是3票5票不等,有60處僅有1人投票。

其中僅有一所得十六票,算是得票最多的,其他三票五票不等,有60處(前文重復漏刪)。

省咨議局議員選舉尚且如此,更基層者可想而知。

這種制度設計,造成的結果,是各級地方自治機構,控制在了有權有錢的士紳之手。

比如湖北的城議事會和城董事會成員,分別有98.6%和99.5%屬於當地士紳。

普通民眾只能被動參與士紳們主導的「地方自治」。

微妙的「自治」範圍

清廷的地方自治,在制度設計上還有一種微妙之處。

那就是:需要朝廷花錢的項目,往往放權讓地方自治;可以幫朝廷增收的項目,則不在自治範圍,一概仍由朝廷委派官員掌控。

1909年頒佈的《城鎮鄉地方自治章程》,共列舉了八項自治事務:

(1)本城鎮鄉之學務。包括中小學堂、蒙養院、教育會、勸學所等。

(2)本城鎮鄉之衛生。包括道路清掃、施醫藥局、醫院、公園、戒煙會等。(3)本城鎮鄉之道路工事。包括修築道路、橋梁、疏通溝渠、設置路燈、建築公用房屋等。

(4)本城鎮鄉之農工商事務。包括改良種植畜牧及漁業、工藝廠、工業學堂、開設市場、籌辦水利、整理田地等。

(5)本城鎮鄉之善舉。包括救貧事業、育嬰、救火會、救荒、古跡保存等。(6)本城鎮鄉之公共事業。包括電車、電燈、自來水等。

(7)為辦理上述各項事務籌集款項等。

(8)其他因本地方習慣,向歸紳董辦理,素無弊端之各事。

按該章程,教育、醫療、道路建設、水利建設……這類事關民眾福祉、需要朝廷(省府)拿出錢來辦的事情,全部被下放給了「城鎮鄉」,由地方自治機構負責籌款興辦。

那些可以帶來收入的賦稅、行政,以及事關地方控制力的司法、警政等項,則均不在「自治」範圍,不許自治機構插手——該章程明確規定,地方自治須受地方官監督,「專以辦地方公益事宜,輔佐官治為主」

清廷玩「地方自治」,民眾為何恨之入骨?

▲圖:1909年,河北束鹿縣「地方自治研究所」成員合影

以「自治」之名橫征暴斂

清廷當日,有大量的對外賠款(尤以庚子賠款最重)要還,慈禧執掌的宮廷又長期揮霍無度,財政狀況極其困頓。

所以,啟動所謂的「地方自治」後,清廷先是將內政上需要花錢的諸多事務,當成包袱扔給了地方自治機構,隨後又要求地方「自籌」自治經費,以減輕朝廷的財政負擔。

同時,清廷還在政策上,為地方自治機構的「自籌」大開方便之門。

比如,《城鎮鄉地方自治章程》規定:在征得地方官(知縣及以上)的許可後,可以在捐稅的基礎上按一定比例征收「附稅」,或者單獨征收「特稅」(一般稱「自治捐」),當作自治經費——這些稅收名目的設立,並不需要問詢普通民眾的意見。

再如,各省咨議局,賦予了城鄉自治公所極大的籌集自治經費的政策彈性:

「(自治)特捐性質應各以本地方能否通行為斷,無通省盡一之理。但示自治公所以標準,而不設強行之規定,俾各地方得以視居民之力量程度而增益之。」

大意是:「自治特捐」這筆稅收,各地情況不同,省裏不好統一規定該收多少,一律由地方自治機構,依照當地居民的收入貧富情況來定。

如此,就相當於將「合法斂財」的權力,下放給了那些把控地方自治機構的地方士紳,使得地方自治公所的橫征暴斂,有了「合法依據」。

於是乎,以「籌措自治經費」為名,清末的地方自治機構,開始想盡辦法從民眾身上榨取錢財。

一時間,五花八門的苛捐雜稅蜂擁而出,時人形容為「農出鬥粟有捐,女成尺佈有捐,家畜雞犬有捐,市屠豕羊有捐,瓜果蔬菜魚蝦之類有捐」,無處無捐,處處皆捐。

比如,在湖北鄖縣,當時收取的主要是「牛羊皮漆出產物捐款」;

在安陸縣,任何人家結婚,均須納自治捐,「男捐錢四百,女捐錢二百」,如果逃稅,官府會去抓他們的父母問罪;

在保定,以開辦中學堂的名義,提高了民眾的田房契稅,「外加收一分六厘」;

江蘇川沙縣的自治機構則動輒將民眾私產充公——所有廟產一律充公;

買賣田產房產如果不去自治局報批納稅,則田房一律充公;

兄弟叔侄若打官司爭家產,一律罰充公用;

夫妻反目自治局知道了要來罰款;

鄉民下棋消遣自治局看到了也要來罰款,而且一罰就是六十、七十個大洋……真可謂「所有柴米、紙張、雜糧、菜蔬等項,凡民間所用幾乎無物不捐」。

所謂的「地方自治」不但沒有還權於民,還將本就負擔沉重的普通民眾,壓得喘不過氣來。

時人感慨,農民在「漕糧地丁耗羨」之外,又多了糧捐、畝捐、串票捐,谷米拿到市場上去有捐,豆蔬瓜果進城有捐,「一身而七八捐,力不能勝,則棄田潛逃者比比也」——乾脆這田地我不要了。

漁民呢,則先是按漁船的大小收一趟捐,打上魚來之後,再按斤收一趟捐,然後再向前來買魚的小販收一趟捐,小販把魚運到集鎮出售,又要交一趟稅。

正所謂「肩挑負販,貨換不出一鄉,乃轉一人便上一捐,……尤可駭者,鹽己加價,魚蝦業已上捐,醃成鹹魚蝦醬,輒又捐之」——這魚只要經過一人之手,便要多出一種捐,最可怕的是,買的鹽已經納了稅,買的魚蝦也已經納了稅,拿鹽和魚蝦做成鹹魚和蝦醬,又得再納一次稅。

清廷玩「地方自治」,民眾為何恨之入骨?

▲圖:1910年,吉林地方自治籌辦處

清廷所謂的「地方自治」,究竟加重了民眾多少負擔?

以田賦為例。1902~1911年間,四川各縣的地丁銀原額是1兩,加派「自治經費」之後,南充縣變成了4兩;

合州變成了14.3兩;

總體來看,四川一般州縣的地丁銀,普遍從1兩增到了6~8兩。

如此敲骨吸髓,使得「自治」二字在當時的民眾心中,留下沉重的陰影,一聽到「自治」二字,即認定加稅將至。

砸毀新式學堂與自治公所

尤為吊詭的是,地方自治機構以發展教育為名,向民眾收錢辦新式學堂,結果是民眾的錢越交越多,學堂也越辦越多,民眾自己的孩子卻越來越上不起學。

因為相比舊私塾,當時的新學堂,學費實在太高。

一個或幾個村莊供養一位私塾先生,所需不過是口糧、蔬菜與些許酬勞,其負擔與當時中國農村的經濟水平大致相當。

新學堂則不然,入學者須繳納學費、宿費、膳費、服裝費等,讀一年書,每生少則數十元,多則上百元,普通民眾只能望而卻步。

晚清科舉狀元張謇,對其家鄉江蘇南通地區的教育開支,做過一番估算:

一個家庭送一個孩子上初等小學,每年需花費35-50元;當時一個普通農民每年的平均收入只有12-15元,張謇開設的工廠中的工人,每年也只有50-100元的收入。

入學堂讀書的費用,占了工人收入的大半以上,農民則根本無法負擔——儘管這些學堂是拿著普通民眾的稅收,以自治的名義興建。

此外,新學堂還存在一個問題,那就是,學堂往往設在城市或規模較大的市鎮,而大多數農村孩子,既無法長途跋涉入學,也負擔不起住校求學的費用。

清廷玩「地方自治」,民眾為何恨之入骨?

▲圖:1910年吉林地方自治籌辦處人員合影

民眾繳納了沉重的「教育捐」,結果自治機構辦出來的教育卻與自己無關。

於是,清末自治期間,打砸新學堂的事情,在各地不斷發生。

比如,1906年7月,直隸靈壽、平山兩縣,數千百姓因痛恨「學堂捐」,將本縣兩所學堂焚毀;

同年9月,安徽歙縣民眾聽到傳言稱,自治機構將征收人口捐、米捐、菜子捐、牛豬捐等,遂聚眾於深夜搗毀該縣新設學堂。

1910年,湖南長沙爆發搶米風潮,新式學堂也被燒毀。時任日本駐長沙領事的觀察是:

「焚燒學堂的意義在於,近年來,為了解決教育經費的巨量開支,地方百姓的負擔大為增加,新政引起通貨膨脹,使米價激劇升騰,但是,窮人子弟並末在新學堂裏得到任何好處。」

1911年,動輒以自治的名義對民眾私產搞充公的川沙縣,爆發了「反自治風潮」,民眾搗毀了自治機構成員住宅二十九家、小學校十二所、自治公所三處……

直到辛亥年清廷滅亡,此類事件從未斷絕,每年少則百起,多則近三百起。

略言之,清廷所搞的「地方自治」,實際上與「自治」二字背道而馳,成了敲骨吸髓的工具,故民眾對其恨之入骨。

參考資料

故官博物院明清檔案部《清末籌備立憲檔案史料》(上冊),中華書局1979年版;

張朋園《立憲派與辛亥革命》;周錫瑞《改良與革命》,中華書局1982年版;

陳煒強《晚清立憲新政之歷史反思——以地方自治為主要視角的省察》;

劉彥波《晚清兩湖地區州縣行政研究》;

王海燕《清末江浙地區鄉民毀學現象研究》;

蘇媛媛《清末新政時期的鄉村民變成因研究》;

《論萊陽民變事》,《國風報》1910年第18期;

黃東蘭《清末地方自治制度的推行與地方社會的反應——川沙「自治風潮」的個案研究》;等。

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